Innsigelse og mekling

Retningslinjer for bruk av innsigelse

Terskelen for å fremme innsigelse skal generelt være høy og bør brukes bare i viktige konfliktsaker. Statlige og regionale myndigheter og andre med innsigelsesrett skal vise stor varsomhet med å overprøve kommunestyrets politiske skjønn. Det er likevel opp til innsigelsesmyndigheten å avgjøre hva som er av vesentlig betydning:

• et planforslag er i strid med materielle og formelle lovregler, for eksempel manglende lovhjemler eller feil saksbehandling
• et planforslag er i strid med vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer herunder
  
  
  • bestemmelser i plan og bygningsloven
  • særlovgivning
  • forskrift
  • statlig planretningslinje
  • statlige eller regionale planbestemmelser
  • andre statlige styringsdokumenter som angir gjeldende arealpolitikk
• planforslag er i strid med overordnet plan eller pågående regionalt planarbeid. Det kan være kommunale planer som er i strid med regionale planer, eller reguleringsplaner i strid med kommuneplanens arealdel.
• saken ikke er tilstrekkelig utredet. Dette er begrenset til de tilfeller der dette kan ha reelle følger for innholdet i planen og knyttet til de interesser vedkommende organ har som oppgave å ivareta

Det skal framgå klart av en uttalelse til en sak om det dreier seg om en innsigelse. En innsigelse må alltid begrunnes og det må henvises til styringsdokumentene som ligger til grunn for innsigelsen.

Innsigelse skal fremmes så tidlig som mulig i planprosessen. Hovedregelen er at regionale og nasjonale mål og interesser bør avklares så tidlig som mulig for å unngå innsigelser. Det gir kortere saksbehandlingstid og sparte ressurser som er viktig for alle berørte parter. Helst bør en eventuell innsigelse varsles allerede i forbindelse med utarbeiding av planprogrammet. Innsigelse må fremmes senest innen fristen for uttalelse til planforslaget. Kommunen og innsigelsesmyndigheter kan bli enige om fristforlengelse.

Det er viktig at regionale myndigheter også samhandler og samordner sine synspunkter i planprosessene. Dette kan blant annet oppnås gjennom aktiv bruk av planforum i Vestfold. Sektormyndigheter på regionalt nivå bør så langt som mulig vektlegge et helhetssyn og en samlet avveining.

Den som fremmer innsigelse for sent har ikke rett til å få den behandlet. Kommunen kan likevel velge å behandle og ta hensyn til den. Dersom innsigelsen er begrunnet i nasjonale hensyn bør kommunen endre planen for å ivareta disse. Departementet kan velge å oppheve eller endre planen selv om fristen skulle være oversittet (jfr. pbl. § 11–16 tredje ledd og § 12–13 tredje ledd).

Samordning av statlige innsigelser

Miljøverndepartementet (nå Kommunal- og moderniseringsdepartementet) har igangsatt et treårig forsøk med samordning av statlige innsigelser til kommunale planer.

Vestfold er valgt ut som ett av seks forsøksfylker. Forsøket innebærer at Statsforvalteren får et samordningsansvar for innsigelser fremmet av andre statlige myndigheter. Statsforvalteren er gitt kompetanse til å avskjære innsigelser på nærmere betingelser angitt av departementet.

Samordningsmyndigheten gjelder bare for innsigelser i henhold til plan- og bygningsloven § 5-4. Statsforvalteren er ikke gitt myndighet til å avskjære uttalelser til planvarselet, men departementet har understreket viktigheten av at Statsforvalteren spiller en aktiv rolle i tidlig planfase for å avklare uklarheter og uenigheter mellom kommunene og innsigelsesmyndighetene.

Samordningsforsøket omfatter ikke uttalelser eller klager i saker som gjelder søknad om dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2.

Statsforvalteren i Vestfold og Telemark har utarbeidet et sett med saksbehandlingsregler som skal legges til grunn for alle reguleringsplaner med oppstart etter 01.01.14 og alle kommuneplaner hvor innsigelsen fremmes etter 01.01.14.

Begrensninger i bruk av innsigelse

Det kan ikke fremmes innsigelse til:

• forhold som det tidligere har vært reist innsigelse mot og som er blitt avgjort i løpet av de ti foregående årene.
• plan vedtatt i løpet av de ti foregående årene, der det kunne vært fremmet innsigelse mot samme forhold
• planer der innsigelsesmyndigheten har unnlatt å delta i planprosessen. Dette forutsetter som et absolutt krav at kommunene har oppfylt lovens regler om saksbehandling og varsel, og derved sin varslingsplikt overfor sektormyndighetene, slik at de har hatt reell mulighet til å vurdere bruk av innsigelse innenfor høringsfristen.

(jfr. pbl. § 5-5 og §3-2)

Det kan likevel fremmes innsigelse når:

• formål og bestemmelser i en ny plan er endret eller mer detaljert enn i tidligere plan
• det er gitt begrunnet varsel om at innsigelse først kan vurderes ved en mer detaljert plan
• det er vesentlige mangler ved saksbehandlingen
• den planen en ny plan bygger på, er eldre enn 10 år.

Mekling og avgjørelse i departementet

Oppnås ikke enighet direkte mellom kommunen og innsigelsesmyndigheten, skal det normalt foretas mekling med statsforvalteren som mekler. Målet med meklingen er å komme fram til enighet. 
Mekling gjennomføres før planen legges fram for behandling i kommunestyret.

Meklingen skal ta utgangspunkt i de overordnede føringene for planlegging som følger av statlige vedtak og retningslinjer etter lovens kapittel 6, og øvrige statlige retningslinjer på den aktuelle sektor. Er innsigelsen begrunnet i saksbehandlingsfeil, vil det måtte vurderes om feilen skal rettes gjennom en ny prosess, eller om feilen skal føre til at selve planen endres.

Først når meklingen er avsluttet, treffer kommunen vedtak om planen. Dersom det ikke oppnås enighet og kommunen i sitt vedtak ikke tar hensyn til innsigelsen, sendes planen med innsigelse til departementet. Mekleren må da gi sin tilråding i saken med begrunnelse. Departementet står fritt ved avgjørelsen av saken. Departementets vedtak i saken kan ikke påklages.

Lovgrunnlag og styringsdokumenter

Plan- og bygningsloven
Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven 

Veiledere

Regelsamling
Oppstart av forsøk til innsigelsesamordning
Mal for meldeskjema
Mal for avskjæringsbrev
Mal for oversendelse av innsigelse

Myndigheter med innsigelsesrett

En fullstendig oversikt over myndigheter med innsigelseskompetanse i plansaker er listet opp under. Listen over saksområder er ikke utfyllende.

Klage

Reguleringsplaner, dispensasjoner og vedtak om mindre endringer er eksempler på enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven. Enkeltvedtak kan påklages etter reglene i forvaltningsloven.

Hva er en klage?

Det er etter forvaltningsloven § 28 klagerett på enkeltvedtak. Dette innebærer at klager får en rett til å få et vedtak overprøvd av nærmeste overordnede forvaltningsinstans (klageinstansen). I saker etter plan- og bygningsloven vil normalt kommunen fatte vedtak i første instans (underinstans), mens Statsforvalteren er klageinstans. Statsforvalteren kan da prøve alle sider av saken, og enten treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til helt eller delvis ny behandling i kommunen. Statsforvalteren vedtak er endelig og kan ikke påklages. Ved klage fra en av Statsforvalteren fagavdelinger, avgjøres klagesaken av settefylkesmann.

Hvem kan klage?

Etter forvaltningsloven § 28 kan enkeltvedtak påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse. Plan- og bygningsloven § 1-9 gir også statlige myndigheter, fylkeskommunen klagerett på enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven innen sine respektive ansvarsområder.

Klagefrist

Klagefristen er 3 uker fra melding om vedtaket kom frem til den som skal klage. Dette følger av forvaltningsloven § 29.

Begrensninger i klageretten

Plan- og bygningsloven gjør enkelte innskrenkninger i klageadgangen etter forvaltningsloven. Klagereglene i plan- og bygningsloven § 1-9 innebærer at forhold som er avgjort i planen eller i dispensasjonsvedtaket ikke kan brukes som grunnlag for klage i en byggesak. Klageadgangen avskjæres selv om retten faktisk ikke er benyttet i plansaken eller dispensasjonssaken. Det er tilstrekkelig at parter og andre med rettslig klageinteresse har hatt anledning til å påklage vedtaket. Klageretten til berørte statlige organer, fylkeskommunen og kommunene i plansaker er videre avskåret der de er gitt anledning til å fremme innsigelse, jf. plan- og bygningsloven § 5–4. Berørte organer må i slike saker fremme sine innvendinger som innsigelse så tidlig som mulig og senest innen fristen for innsigelse utløper, jf. plan- og bygningsloven § 5–4 femte ledd. De kan ikke vente og så bruke klage i ettertid. Formålet er å øke forutsigbarheten og effektiviteten i plansystemet. Klageretten er i behold i de tilfellene vedkommende myndighet ikke har anledning til å fremme innsigelse, f.eks. når vedkommende myndighet har partsinteresser eller når reguleringsvedtaket lider av andre mangler enn slike som kan begrunne en innsigelse (ugyldighet). Berørte myndigheter har også klagerett med grunnlag i nye opplysninger som er kommet til etter utløpet av fristen for å fremme innsigelse. 

Lovgrunnlag og styringsdokumenter

Forvaltningsloven

Plan- og bygningsloven